Kontrola obiektów budowlanych

3 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał uchwałę o sygn. II OPS 1/16, dotyczącą zagadnienia stosowania przepisów art. 50 ust. 1 p. 2 lub p. 4 in fine Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p. 2 lub p. 4 in fine. NSA przyjrzał się tej sprawie na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, ujawniającego rozbieżność w stosowaniu przepisów przez sądy administracyjne. Sentencja uchwały miała treść:

Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 p. 2 lub p. 4 in fine Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p. 2 lub p. 4 in fine.

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił w swoim wniosku, że od początku funkcjonowania ustawy Prawo budowlane pojawiły się pewne wątpliwości w stosowaniu tych przepisów, co przełożyło się na powstanie dwóch linii orzeczniczych. Pierwsza z nich zakładała, że norma prawna z art. 50 ust. 1 p. 2 tej ustawy może mieć zastosowanie tylko do obiektów budowlanych, do których wymagano uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a inwestor wymóg ten spełnił, jednakże swoje prawo wykonywał w sposób zagrażający mieniu, bezpieczeństwu ludzi lub środowiska. Druga linia orzecznicza pozwalała na stosowanie przepisów art. 50 ust. 1 p. 2 lub p. 4 in fine ustawy Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p. 2 lub p. 4 in fine.

Skąd w takim razie te wątpliwości? Art. 50 ust. 1 p. 2 ma treść:

W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Wykładnia literalna tego przepisu w świetle wniosku RPO rzeczywiście może nastręczać pewnych wątpliwości, ponieważ ustawodawca nie przewidział wprost żadnych sytuacji szczególnych, dotyczących tego, czy prowadzenie robót budowlanych było prowadzone na podstawie zgłoszenia, pozwolenia na budowę albo bez tych wymogów. Z tego powodu zarówno RPO, jak i Prokuratura Krajowa zastosowali wykładnię systemową i celowościową. Cel tego przepisu jest całkowicie jasny, a jest nim wyeliminowanie sytuacji, kiedy roboty budowlane stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Użycie słów „lub” i „bądź” oznacza, że jedna przesłanka wystarcza, aby właściwy organ mógł wstrzymać prowadzenie prac. Teoretycznie każdy obiekt może spełniać takie przesłanki, wystarczy, że zostaje wykonany wadliwie lub sprzecznie z przepisami techniczno-budowlanymi, a nie tylko taki, który wymagał spełnienia szczególnych warunków do legalnego rozpoczęcia budowy.

Art. 50 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy ma brzmienie:

W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W sytuacji omawianej w uchwale NSA jest logiczne, że nie bierzemy pod uwagę sytuacji, kiedy prowadzenie robót budowlanych odbiega od pozwolenia na budowę czy od projektu budowlanego, ponieważ analizujemy sytuację kiedy roboty są wykonywane bez nich. Jednak nie możemy pominąć przesłanki zgodności prowadzonych robót z obowiązującymi przepisami. Żadna regulacja nie pozwala w takiej sytuacji nie brać pod uwagę norm prawnych, gdyż one są podstawą porządku w prawie budowlanym. Wynika to z ogólnego ujęcia art. 5 i 6 ustawy, które dla wszystkich obiektów budowlanych nakazują spełnienie pewnych wymogów.

W uchwale wskazano, że zastosowanie ma art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane o treści:

Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przywołane przepisy to:

1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. 3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 p. 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Oznacza to, że przesłanką wydania decyzji ujętych w powyższych przepisach jest wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z przepisami lub w sposób, który zagraża bezpieczeństwu ludzi, mienia bądź środowisku. Po raz kolejny ustawodawca nie zwrócił uwagi, czy przepis dotyczy każdej sytuacji, kiedy inwestor coś buduje, czy tylko sytuacji kiedy jest wymagane zgłoszenie lub pozwolenie na budowę. Dokonując wykładni literalnej, jeżeli w przepisie nie wyłączono pewnych sytuacji i przesłanek, należy przyjąć, że przepis stosuje się także do nich.

Kontrolą powyższych zagadnień zajmuje się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (lub wojewódzki), a w art. 83 ustawy Prawo budowlane widnieje enumeratywna lista jego obowiązków. Nie wynika z niej, aby kontrola bezpieczeństwa była ograniczona tylko do sytuacji, kiedy roboty zostały objęte reglamentacją prawnobudowlaną. Oznacza to, że nadzór budowlany w każdej sytuacji ma obowiązek ochrony dóbr i działania w zgodzie z prawem. Jak podkreślił w postępowaniu prokurator, w ustawie przewidziano podział na kontrolę zamierzeń inwestycyjnych przez nadzór budowlany oraz nadzór nad stanem technicznym, bezpieczeństwem i zagrożeniami związanymi z obiektami budowlanymi. W gruncie rzeczy mimo tego, że nie w każdym przypadku następuje kontrola zamierzeń budowlanych, a inwestorom jest pozostawiona pewna doza swobody, to sprawdzanie stanów technicznych budynków i bezpieczeństwa robót budowlanych jest obligatoryjne w każdym przypadku, kiedy występują wątpliwości co do prawidłowości wykonywanych robót.

Podsumowując, roboty i obiekty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, wykonywane albo wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p. 4 Prawa budowlanego, podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego i skutkom przewidzianym w art. 51 tej ustawy.