Zmiany w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym

1 czerwca 2017 r. weszła w życie, uchwalona 7 kwietnia 2017 r., ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Podstawowym celem nowelizacji, zgodnie z treścią uzasadnieniu projektu ustawy, ma być likwidacja przewlekłości prowadzonych spraw administracyjnych. Zgodnie z motywami wprowadzenia nowelizacji długość postępowań administracyjnych wynika z „piętrowości” procedur administracyjnych (konieczność zaskarżenia decyzji w trybie administracyjnym przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego) oraz zbyt częstego wydawania decyzji kasatoryjnych (które uchylają zaskarżoną decyzję i sprawiają, że postępowanie musi zacząć się od początku).

Jedną z poważniejszych zmian jest wprowadzenie do kodeksu postępowania administracyjnego instytucji milczącego załatwienia sprawy (art. 122a i nn.). Pozwala ona na całościowe uwzględnienie żądania strony, pod warunkiem spełnienia pewnych przesłanek:

• przepis szczególny musi na to pozwalać,
• w terminie miesiąca od doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej, organ nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (w tej sytuacji występuje milczące zakończenie postępowania),
• w terminie miesiąca od doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej, organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (w tej sytuacji występuje milcząca zgoda).

Organ w aktach sprawy powinien zamieścić adnotację o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując podstawę prawną oraz treść rozstrzygnięcia. Strona ma możliwość złożenia wniosku o wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, a w razie odmowy ma możliwość wniesienia zażalenia na takie postanowienie organu.

Instytucja milczącego załatwienia sprawy nie jest nowym rozwiązaniem, ponieważ funkcjonuje m.in. na gruncie prawa budowlanego. W sytuacji, kiedy nie jest niezbędne uzyskanie pozwolenia na budowę, należy dokonać zgłoszenia robót budowlanych. Do ich wykonania można przystąpić, jeżeli w ciągu 30 dni organ nie wniesie sprzeciwu w formie decyzji.

Do kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzono także postępowanie uproszczone, które ma na celu rozluźnienie zasad proceduralnych postępowania „zwykłego” oraz przyspieszenie postępowania. W postępowaniu uproszczonym (art. 163b i nn.) co do zasady stosuje się przepisy dotyczące milczącego załatwienia sprawy (co oznacza, że w sprawach nieskomplikowanych rozstrzyganie przez organ powinno zakończyć się w ciągu 30 dni), a samo postępowanie powinno dotyczyć wyłącznie interesu prawnego lub obowiązku tylko jednej strony. Rozpoczyna się ono wniesieniem podania z użyciem urzędowego formularza. W nim – oprócz żądania wszczęcia tego postępowania – wskazuje się okoliczności istotne dla sprawy oraz dowody. Wykorzystanie formularza urzędowego wyklucza późniejsze zgłaszanie przez stronę nowych żądań oraz wskazywania nowych dowodów, jednakże jeżeli okaże się, że nowe okoliczności powoływane przez stronę mają istotny wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez organ i ich uwzględnienie nie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w ciągu 30 dni od wpłynięcia podania, to organ ma możliwość odejścia od postępowania uproszczonego.

W art. 7a kpa wprowadzono zasadę in dubio pro libertate (‘w razie wątpliwości za wolnością [tj. przeciwko ograniczeniom]’). która oznacza, że w razie wątpliwości prawnych organ ma rozstrzygać na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Dla zwiększenia zaufania obywateli do państwa oraz bardziej pozytywnego postrzegania administracji przez społeczeństwo wprowadzono także zasadę współdziałania organów administracji publicznej (organy mają ze sobą współpracować dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy), zasadę pogłębiania zaufania obywateli (organ ma prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie wszystkich uczestników) oraz zasadę utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (bez nieuzasadnionej przyczyny organy nie powinny odstępować od ustalonej praktyki rozstrzygania spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym). Ustawodawca zauważył, że dotychczasowy nadmierny formalizm postępowania nie wpływa pozytywnie na prowadzone sprawy, prowadząc do częstego zaskarżania wydanych decyzji. Celem jest bardziej „partnerskie” podejście organów administracji publicznej do jednostek oraz ugodowe załatwianie spraw.

Kodeks wprowadził także nowe definicje bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego. Za bezczynność uznaje się sytuację, kiedy sprawy nie załatwiono w terminie, natomiast przewlekłością jest sytuacja, kiedy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Dotychczas, w razie wystąpienia takiej sytuacji, stronie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. 1 czerwca zażalenie zastąpiono instytucją ponaglenia. Wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowania, a w razie braku organu wyższego stopnia – do organu prowadzącego postępowanie. Na przekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia, jak i na jego rozpatrzenie organ ma 7 dni. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ wyższego stopnia zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone. Natomiast, jeżeli ponaglenie rozpatruje ten sam organ, który prowadzi postępowanie to prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Ciekawą zmianą jest też wprowadzenie do kodeksu postępowania administracyjnego mediacji (art. 96a i nn.) jako metody polubownego rozwiązania sporu między stronami postępowania. Może ona zostać przeprowadzona na każdym etapie postępowania, przy czym wymagana dla niej zgoda stron musi być dobrowolna. Po skierowaniu sprawy do mediacji organ odracza rozpoznanie sprawy na okres do dwóch miesięcy. W przypadku pomyślnego wyniku mediacji organ załatwia sprawę zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole z przebiegu mediacji, w innym przypadku organ administracji publicznej wydaje postanowienie o zakończeniu mediacji i samodzielnie załatwia sprawę. Instytucja mediacji ma na celu szybkie oraz ugodowe zakończenie postępowania, którego wynik usatysfakcjonuje wszystkie strony.

W art. 189a i nn. kpa określono zasady wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które są sankcją za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Wprowadzone regulacje mają na celu ujednolicenie już istniejącego i funkcjonującego systemu, szczególnie w zakresie standardów traktowania jednostek przez organy administracji publicznej, co z kolei ma pozytywnie wpłynąć na zaufanie obywateli do administracji oraz państwa.

Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego niejako wymusiła dokonanie zmian w innych ustawach – m.in. w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 64a i nn. ppsa wprowadzono nową instytucję: sprzeciwu od decyzji. Jest to sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, na którą nie przysługuje skarga. Jest to sytuacja kiedy organ odwoławczy uchyla całą zaskarżoną decyzję i przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Co do zasady w tej sytuacji sąd korzysta z przepisów dotyczących skargi. Sąd może oddalić sprzeciw, a w razie jego uwzględnienia – uchylić decyzję w całości i orzec o grzywnie dla organu.

W ustawie rozszerzono uregulowanie dotyczące postępowania mediacyjnego przez m.in. doprecyzowanie sytuacji mediatora (wskazanie kto może nim być, jakie ma uprawnienia i kompetencje, w jaki sposób ustala się jego wynagrodzenie), a także wprowadzono zasadę poufności mediacji. Ustawodawca, tak jak w przypadku Kodeksu postępowania administracyjnego, przewiduje rozszerzenia zainteresowania postępowaniem mediacyjnym oraz odciążenie sądów.

Jedną z najważniejszych zmian jest likwidacja instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przysługiwała ona w sytuacji, kiedy ustawa nie przewidywała innych środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Składało się ją do organu, który rozpatrywał sprawę. Z uwagi na wyjątkowo niską skuteczność tej instytucji ustawodawca zdecydował o jej wykreśleniu z ustawy.

Zasadniczo całość nowelizacji ma spowodować skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych oraz sądowo-administracyjnych, a także stworzenie partnerskiej relacji między administracją i obywatelem. Warto zaznaczyć, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem, przed datą wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym, z tym że z uwzględnieniem nowych przepisów dotyczących mediacji. Co do zasady analogiczna regulacja została zastosowana wobec nowych regulacji wprowadzonych do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.